Contenzioso -
Considerazioni sulle proposte dell’Amministrazione.
(documento
presentato all’Assemblea generale del SNDMAE, Roma, 22 marzo 2007)
- Ricondurre
il Contenzioso alla centralità della Segreteria generale e direttamente alla
responsabilità dei vertici ministeriali può anche avere aspetti positivi,
sempre che costituisca base per un suo rilancio, in una reale considerazione
delle sue potenzialità e non una mortificazione delle funzioni ad esso rimesse.
- si
tratta infatti di un servizio con caratteri di unicità, di riferimento, oltre
che per l’Amministrazione degli Affari Esteri, anche per l’intera
Amministrazione e per i corpi dello Stato; con la modifica del titolo V della
Costituzione, anche per l’attività internazionale delle Regioni ed in
particolare per gli accordi delle stesse con gli Stati Esteri. I compiti cui
esso è deputato, come previsti ed esplicitati nell’art.14 del DPR 18/67, ne
fanno lo strumento di consulenza giuridica e di coordinamento finale per i
vincoli internazionali che si intendono assumere e lo strumento interpretativo
riconosciuto relativamente alle questioni di diritto internazionale. Esso,
altresì, è competente alla trattazione degli affari contenziosi sul piano
internazionale;
- si
tratta di funzioni centrali, strettamente connesse con la centralità del
Ministero degli Affari Esteri nella funzione di coordinamento ad esso
rimessa in base all’art.1 del proprio ordinamento. Si tratta, anche per
l’obbligatorietà dei passaggi, di funzioni ed opportunità irrinunciabili nell’ambito
delle attribuzioni ministeriali di assicurare la coerenza delle attività
internazionali ed europee delle singole amministrazioni con gli obiettivi di
politica internazionale;
- l’importanza
di tali funzioni che rilevano, oltre che dal diritto interno anche da quello
internazionale, è del resto ben presente sul piano internazionale, se solo si
ha riguardo alla strutturazione delle omologhe strutture presso i Ministeri degli Affari Esteri
dei Paesi esteri. L’indagine condotta in seno al Consiglio d’Europa e la
lettura del relativo documento possono essere illuminanti;
- la
sottovalutazione di tale struttura presso il Ministero degli Affari Esteri
italiano, purtroppo perdurante nel tempo, è incomprensibile. Basti pensare che nella
indagine del Consiglio d’Europa, la stessa si pone attualmente ben al disotto
della pur cenerentola Albania. Con le modifiche legislative, poi, intervenute
nel tempo e che hanno enfatizzato l’attività internazionale delle
Amministrazioni tecniche, tale sottovalutazione appare addirittura
autolesionista. Tanto più appare autolesionista a fronte del proliferare di
sedi in cui si forma il diritto sul piano internazionale ed al sempre più
intenso accrescersi della produzione normativa. Un opportuno rilancio di tale strumento – di cui sono conferite al Ministero degli Affari Esteri le
coordinate normative ed istituzionali e di cui il continuo ricorso da parte
delle altre Amministrazioni testimonia la avvertita necessità - dotato di risorse adeguate sul piano diplomatico e giuridico e della necessaria
autorevolezza presso gli altri organismi pubblici e privati, potrebbe essere fondamentale
per il prestigio ed il ruolo propulsore del Ministero nel rapporto con
l’estero, ma soprattutto prezioso per la difesa degli interessi del Paese e per
la sua tutela nelle controversie internazionali e presso le Corti
internazionali di giustizia; un opportuno rilancio potrebbe consentire di
vivificare la struttura, anche nel senso di movimentare e coagulare il mondo
accademico e gli studiosi, di agevolare la formazione del diritto sul piano
internazionale, nella migliore consapevolezza della rispondenza degli strumenti
giuridici agli interessi del Paese e alla sua possibilità di adeguarvisi;
- ci si
rende ovviamente conto dell’ambizione del progetto, ma nella stesura del
provvedimento proposto dall’Amministrazione non è dato rilevare nulla di tutto
questo né una prospettiva in tal senso, bensì una mortificazione della
struttura, prima non posta in condizione di poter esplicare le proprie
potenzialità e poi sottovalutata per questo: mortificazione della struttura, ma
soprattutto delle sue funzioni, con, è doveroso dirlo, un conseguente
depauperamento – o voluta rinuncia - delle attribuzioni e delle funzioni che il
Ministero dovrebbe e potrebbe svolgere, secondo un processo che lo vede
purtroppo ormai da tempo in un declino forse inarrestabile;
- all’abolizione
dell’art.14 del DPR 18/67 ( “Il Servizio del Contenzioso Diplomatico e dei
trattati attende in particolare”)viene sostituita nell’art.1 comma 3 lettera
b) una sommaria quanto esaustiva elencazione di compiti nella quale è difficile
ricomprendere la pienezza delle funzioni esemplificate nell’articolo che si
vuole sopprimere. Se non si comprende bene fin dove debba estendersi e come
debba intendersi l’introdotto richiamo al diritto internazionale privato
(trattazione di casi singoli? ) e se si comprende - e va da sé - l’esigenza di
coordinamento con l’Ufficio legislativo anche ai fini di impegnare la
firma del Ministro nel rilascio di pieni poteri, anche se può lasciare
perplessi il richiamo normativo di tale esigenza, altri aspetti appaiono
suscitare perplessità interpretative preoccupanti.
- Nella
stesura del testo proposto non è dato ritrovare in forma esplicita l’attività
di ricerca e studio (art.14 lettera a) né l’attività di consulenza di cui alla
lettera b dello stesso art.14 del DPR18/67. A chi altri resterebbe affidato
tale compito in seno al Ministero (o all’Amministrazione dello Stato) in un
contesto di riconosciuta competenza istituzionale? Come è da intendersi la
nuova dizione, secondo la quale l’Unità “cura la trattazione delle controversie
internazionali in cui sia questione di diritto internazionale” in luogo della
previsione dell’art.14, secondo cui il Contenzioso attende “allo studio ed alla
trattazione degli affari contenziosi sul piano internazionale”? E’ realmente
necessario innovare in qualche modo in settori delicati che hanno registrato
anche controversie in passato e godono ora di un equilibrio faticosamente
raggiunto? Siamo certi che il nuovo testo sia impeditivo del risorgere di
problemi interpretativi che hanno posto in discussione la primaria competenza
istituzionale del MAE nella difesa dello Stato italiano presso le Corti
internazionali di giustizia?
- con
la modifica proposta dall’Amministrazione all’art.2 lettera a) dello schema di
regolamento vengono soppresse all’art.16 del DPR 18/67 le dizioni “di Capo del
Servizio del Contenzioso Diplomatico e dei Trattati e di Capo del Servizio
Storico, archivi e documentazione” . Se nel corso del tempo stupisce
l’equiparazione di due servizi, tanto diversi per compiti e responsabilità – e
se nel corso del tempo stupisce che per il Contenzioso, dotato di attività e
attribuzioni proprie e non solo destinate ad altre strutture ministeriali si
sia voluta mantenere la riduttiva qualificazione di “servizio” – resta comunque
da comprendere se sia ancora vigente la disposizione che, diversamente dalle
altre Unità della Segreteria Generale, prevede la possibilità di incaricare di
presiedere temporaneamente alla struttura anche Consiglieri di Ambasciata (si
suppone e si spera che sia almeno caduta la norma che estendeva tale
possibilità anche ai Consiglieri di Legazione). La riconduzione, poi, ad Unità
della Segreteria Generale sembrerebbe comunque comportare la esclusione del
titolare della struttura dal Consiglio di Amministrazione, anche se non si
ritrova nel progetto la relativa norma di adeguamento;
- sempre
diversamente dalle altre Unità, sembrerebbe essere mantenuta la possibilità di
affidamento in via temporanea a un dipendente dello Stato estraneo
all’Amministrazione degli Affari Esteri, restandone come in precedenza impregiudicato il livello; gli
aspetti politici connessi all’attività del Servizio – chi può disattendere,
ad esempio, il portato politico e la visione in tale ottica di pareri su
materie controverse, di interpretazioni che se il diritto statuisse con
chiarezza non sarebbero necessarie, che impegnano lo Stato come soggetto
internazionale? - avrebbero da tempo consigliato uno stato giuridico che
prevedesse anche per l’affidamento della sua conduzione criteri e livelli
almeno pari a quelli delle direzioni generali del Ministero: ciò che avrebbe ad
esempio consentito di potersi avvalere senza traumi, nella veste di Vice
tecnici o di consulenti, di esperti di primario rango, tratti dall’Università,
dall’Avvocatura dello Stato e/o dalla Magistratura. La riconduzione nella
Segreteria Generale e la diretta responsabilità dei vertici ministeriali
potrebbero rivelarsi un passo utile in questo senso;
- altre
considerazioni non incoraggianti possono essere suggerite dalle previsioni del
provvedimento relative alla soppressione di uffici di livello dirigenziale. Nel
testo non se ne dà contezza, ma forte, visto il preciso richiamo all’art.2, è il
dubbio del sacrificio di uffici del Contenzioso. Sarebbe una visione
ulteriormente riduttiva e preoccupante: quando il coordinamento non è rapido e
propulsivo e diventa una paratia…è facile trarre le conclusioni, quanto
meno sull’attitudine a sfuggirvi, a non voler parlar del resto;
- una
parola infine sull’abolizione del Consiglio del Contenzioso Diplomatico: organo
consultivo nato come struttura di prestigio presso il Ministero degli Affari
Esteri, al di fuori di una magnifica presentazione ai suoi tempi data, non
risulta aver mai realmente funzionato, pur sopravvivendo alle varie riforme.
Indubbiamente la natura e la vastità dei compiti considerati nella norma
istitutiva, unitamente ad altre ragioni di funzionalità e non solo, hanno
influito sulla utilità di farvi ricorso e sulla valutazione della sua
opportunità. Pur tuttavia resta da chiedersi se la sua abolizione tout-court
sia la scelta migliore. Certo ci si rende conto che una soluzione drastica può
anche essere una soluzione, soprattutto a fronte di provvedimenti tampone; ma
in una visione a lungo raggio e nel quadro d’insieme di una riforma di largo
respiro, di cui non sembra che l’Amministrazione possa ulteriormente fare a
meno, occorrerebbe una approfondita riflessione, un ripensamento dei compiti e
comunque una ristrutturazione idonea, ma forse la presenza di un autorevole
organismo consultivo, di sede naturale presso il Ministero, in appoggio
all’azione di diritto internazionale e impegnato sui grandi temi potrebbe
aiutare a risolvere anche taluni problemi sul piano interno, ad esempio in
materia di immunità degli Stati.
