Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sez. I

Ricorso n. 9780/05 - Camera di Consiglio del 23.11.05

Atto di intervento

 

Del Sindacato Nazionale Dipendenti Ministero Affari Esteri, SNDMAE, in

persona del Presidente in carica Enrico Granara, rappresentato e difeso

dagli Avv.ti Prof. Paolo Stella Richter e Rosanna Serafini ed elettivamente

domiciliato presso il loro Studio in Roma a viale Mazzini n.11, giusta

mandato a margine del presente atto;

nel ricorso proposto dal Ministro Plenipotenziario Dott. Ruggero Vozzi,

rappresentato e difeso dall'Avv.to Andrea Guarino;

contro il Ministero degli Affari Esteri e nei confronti del Dott. Massimo

Spinetti;

per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, della delibera

n. 425468 del 27 ottobre 2005 con la quale il Direttore generale del

Ministero degli Affari Esteri ha respinto l'istanza di trattenimento in

servizio oltre il sessantasettesimo anno di età del Ministro plenipotenziario

Ruggero Vozzi; del provvedimento in pari data con il quale il Ministro degli

Affari Esteri aderisce alla decisione di rigetto dell'istanza di trattenimento

in servizio di cui sopra; di ogni altro atto connesso, presupposto e/o

conseguente ai predetti;

nonché per il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale

pretesamente subito dal ricorrente in conseguenza degli atti impugnati.

In fatto e in diritto

Il ricorso proposto dal Ministro Plenipotenziario Ruggero Vozzi è volto ad

ottenere il riconoscimento del diritto al trattenimento in servizio sino al

 

raggiungimento del settantesimo anno di età e dunque per un ulteriore triennio rispetto al compimento del sessantasettesimo anno di età, fissato dalla legge n. 136/2004 come limite di età pensionabile per gli appartenenti alla carriera diplomatica.

La modifica del limite di età pensionabile, che è il fine cui tende il ricorso, incide sugli interessi degli iscritti al Sindacato interveniente i quali vengono inevitabilmente danneggiati nei tempi di avanzamento ai vertici della carriera. Si deve considerare che i posti di vertice della carriera diplomatica sono di numero assai contenuto e il proseguimento negli incarichi apicali per un ulteriore triennio, oltre il periodo sinora considerato, determina un congelamento di tali posti e, di fatto, il blocco delle promozioni ai vertici con effetti a cascata sui diversi scaglioni di avanzamento. Né lascia sereni gli appartenenti al Sindacato interveniente il fatto che l'amministrazione possa esercitare la sua discrezionalità in ordine all'accoglimento delle domande di trattenimento in servizio (e quindi valutare di volta in volta la effettiva necessità di trattenere in servizio per l'ulteriore triennio un diplomatico), in quanto può accadere, come nella specie, che nonostante tale discrezionalità venga esercitata e nonostante vengano espresse le ragioni del rigetto della domanda per la insussistenza di utilità al trattenimento in servizio, il diplomatico possa insistere nel voler conservare il suo posto ritenendolo un diritto e non una facoltà rimessa all'apprezzamento dell'amministrazione, con ciò determinando gravi conseguenze anche sul piano internazionale quando il diplomatico abbia incarichi all'estero. Insomma, la sentita e concreta preoccupazione del Sindacato è che si smagli il sistema dell' avvicendamento sinora praticato il quale già presenta problematiche in relazione ai cosiddetti 'tappi' creati dal raggiungimento dei vertici in tempi molto più ravvicinati rispetto al passato, nel quale di più contava l'anzianità nel raggiungimento del grado, e che di conseguenza si determini uno schiacciamento delle professionalità ai livelli più bassi.

La questione all'esame ha valenza soprattutto per la sua forza di precedente per quei diplomatici che al raggiungimento del sessantasettesimo anno di età volessero fare istanza di trattenimento e pretendessero, come sta accadendo nel caso di specie, di proseguire nel servizio 'a colpi di sospensive' nell’attesa di una revisione della norma che fissa per gli appartenenti a tale carriera un limite di età pensionabile più basso che per gli altri dipendenti dello Stato.

Sia codesto Tribunale che il Consiglio di Stato nelle pronunce cautelari sinora emesse hanno precisato nella motivazione dei rispettivi atti che la misura cautelare (di sospensione del provvedimento di cessazione dal servizio) veniva concessa al solo ed esclusivo fine di garantire la prosecuzione del servizio sino alla pronuncia dell'amministrazione sulla istanza di trattenimento in servizio e cioè per garantire al ricorrente un diritto che, secondo la convinzione del Giudice, illegittimamente il legislatore non gli riconosce (di qui la rimessione della questione alla Corte Costituzionale).

Ebbene, l'amministrazione si è ora espressa sulla istanza del ricorrente ritenendo che non ricorrano le ragioni di opportunità per il suo trattenimento in servizio. Dunque è del tutto cambiato il quadro di riferimento della questione e, nonostante il ricorrente deplori con toni molto pesanti il rigetto oppostogli, è evidente che non possono più sussistere le precedenti ragioni sottese alla concessione della misura cautelare.

Infatti, non si tratta di considerare il curriculum del ricorrente e di verificare se lo stesso abbia svolto con apprezzamento il suo lavoro (cosa che nessuno si sogna di contestare) quanto di valutare se sia utile ed opportuno che lo stesso resti in servizio nell'interesse dell'amministrazione e ciò a prescindere dai meriti finora dimostrati, ma con chiaro riguardo alle esigenze dell'amministrazione e alla sua organizzazione intesa anche come organizzazione delle risorse per il perseguimento degli obiettivi nell'attualità. Ebbene, in questo momento l'amministrazione non ha espresso necessità di trattenere in servizio il ricorrente, avendo spiegato che per l'attività che lo stesso potrebbe svolgere può disporre di un elevato numero di professionalità. Tale è l'interesse dell'amministrazione.

All'interesse dell'amministrazione il Giudice ha già prestato attenzione. Il Consiglio di Stato nella motivazione dell'ordinanza emessa nella Camera di Consiglio del 18.10.05 ha affermato che (ai fini della concessione della misura cautelare) è 'assorbente il rilievo che l'amministrazione non subisce alcun danno attuale, avendo la facoltà in base alle proprie esigenze di accogliere o meno l'istanza dell'interessato '.

Il ricorrente lamenta al riguardo che sarebbe stata violata la regola che impone la partecipazione al procedimento e articola più censure in proposito, prendendo spunto dal riferimento a tali regole operato dalla stessa amministrazione, la quale afferma di non averle attivate per ragioni di urgenza che pure indica. A prescindere dalla sussistenza di tali ragioni, che infatti consentono di concludere il procedimento senza la partecipazione dell'interessato, si osserva che esistono atti per i quali è necessario l'avviso di avvio del procedimento ai fini della partecipazione ed atti per i quali tale avviso non è invece necessario. Tali sono, tra gli altri, quelli emessi nei confronti del soggetto ad istanza del quale il procedimento ha avuto inizio (cfr., CdS, IV, 5.7.2000 n. 3709; CdS, VI, 19.7.1999 n. 981). Il vizio dedotto è pertanto ininfluente, trattandosi nella specie di procedimento il cui inizio non è rimesso alla discrezionalità dell'amministrazione, ma all'iniziativa della parte, cui incombe in sede di domanda l'onere di addurre tutte le circostanze idonee a suffragare le proprie richieste.

Altra doglianza fa invece riferimento al fatto che l'amministrazione non avrebbe spiegato le ragioni per le quali la figura del ricorrente non sarebbe funzionale all'efficiente andamento dei servizi, che è quanto la legge richiede per il trattenimento in servizio oltre i limiti di età, e si sarebbe invece limitata a dire che la professionalità del ricorrente è fungibile; il che nulla direbbe sulla funzionalità all'efficiente andamento. In realtà si usa un elegante gioco di parole per tentare di affermare quel che l'amministrazione nega.

Infatti, la legge non richiede che la professionalità sia, in astratto, funzionale all'efficienza dei servizi perché la professionalità di un diplomatico ai vertici della carriera è senz'altro funzionale all'efficienza dei servizi se tale professionalità si è sempre espressa in modo esemplare, che è quanto è accaduto nella specie trattandosi di un diplomatico dal curriculum ineccepibile, quanto piuttosto che il trattenimento in servizio di quella professionalità sia funzionale all'efficienza dei servizi in concreto. Si tratta in sostanza di valutare se è necessario il trattenimento per garantire il servizio o se invece il servizio è garantito comunque. Che poi spetti all'amministrazione valutare quanti e quali professionalità siano necessarie all'efficienza del servizio è dato incontestabile, che non richiede argomentazioni.

Il ricorrente contesta poi la mancanza di un atteggiamento collaborativo da parte dell'amministrazione, la quale avrebbe dovuto valutare l'aspettativa a permanere in servizio e cercare, in sostanza, un modo di avvalersi dell'attività del ricorrente.

L'assunto è di davvero difficile comprensione poiché è evidente che un'istanza di trattenimento in servizio è mossa da un interesse del proponente, ma è altrettanto evidente che all'amministrazione spetta di valutare non l'esistenza di tale interesse, ma l'interesse pubblico che, solo, consente che la domanda venga accolta; poiché nella valutazione del caso l'amministrazione non deve farsi carico delle aspettative del richiedente, bensì considerare obiettivamente la sua posizione in relazione all'interesse pubblico. La possibilità di trattenimento in servizio, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, è condizionata alla sussistenza dell'interesse dell'amministrazione, la quale a sua volta non è invece condizionata (si passi la ripetizione) dall'interesse del richiedente.

Infatti, i presupposti necessari all'accoglimento della domanda di trattenimento in servizio sono costituiti dall'esistenza di una 'particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati e specifici ambiti', unitamente alla necessità che ciò avvenga 'in funzione dell'efficiente andamento dei servizi' ed eventualmente destinando 'il dipendente trattenuto in servizio anche a compiti diversi da quelli precedentemente svolti'.

In sostanza, come pure precisato dalla circolare della Funzione Pubblica n. 5/04, il trattenimento in servizio dei dipendenti pubblici deve avvenire nell'esclusivo interesse dell'Amministrazione, la quale esercita al riguardo un ampio potere discrezionale.

La legge, infatti, attribuisce ai pubblici dipendenti la facoltà e non il diritto a permanere in servizio, e diversamente non poteva essere stante gli effetti di tipo organizzativo che dal trattenimento in servizio derivano.

Il ricorrente contesta, altresì, il fatto che l'amministrazione non avrebbe valutato se in aggiunta agli altri diplomatici del grado la sua attività poteva risultare di una qualche utilità per l'amministrazione stessa.

Invece l'Amministrazione avrebbe, secondo il ricorrente, soltanto affermato di avere a disposizione un elevato numero di funzionari di pari grado (230 su un numero complessivo di 996 funzionari diplomatici) da poter adibire alle stesse funzioni svolte dal ricorrente e che dunque che non vi sarebbe alcuna esigenza di trattenere quest'ultimo in servizio.

Senza voler cadere in precisazioni irriverenti, si osserva che forse non vi sono particolarità nella professionalità all'esame che non possano essere recuperate nelle professionalità a disposizione (230!). Tra l'altro è vero un altro punto, che è poi quello che sostiene l'intervento del Sindacato, e cioè che non è possibile avvalersi di una posizione 'in aggiunta' ad altre di pari grado senza eliminarne un'altra, cioè senza ostacolare l'avanzata nel grado o l'assegnazione dell'incarico ad un funzionario cui spetta e che l'amministrazione deve poter gratificare. (Per assurdo, non è possibile avere due ambasciatori a Tallin!). Afferma ancora il ricorrente che attualmente vi sarebbe una consistenza della pianta organica inferiore alle unità necessarie. Ma tale dato (pur ammesso che sia vero e comunque occorrerebbe disporre istruttoria al riguardo) non è idoneo a dire che è necessario il trattenimento in servizio del ricorrente perché nulla dice sulla consistenza del suo grado, restando indiscusso che soltanto in funzioni allo stesso adeguate il ricorrente può essere trattenuto in servizio. L'amministrazione anzi ha affermato proprio il contrario e cioè di disporre di un numero elevato di unità per le funzioni che vorrebbe svolgere il ricorrente.

Non si vuole poi nemmeno entrare nella valutazione del curriculum del ricorrente poiché, si ripete, non è questo il punto. Infatti, il diniego di trattenimento in servizio non è fatto screditante per il richiedente e nulla ha a che fare con il suo curriculum o con il servizio prestato, che non è messo in alcuna discussione. Il trattenimento o meno in servizio è correlato alle esigenze contingenti dell'amministrazione ed alla necessità di utilizzare oltre i limiti d'età una professionalità. Tanto è vero che il trattenimento dipende dalle esigenze dell'amministrazione e non dal curriculum del richiedente; e ben potrebbe aversi il caso di accoglimento di una istanza di trattenimento in un certo periodo e il caso di rigetto di una istanza di posizione in tutto simile in altro periodo per il solo fatto che sono venute meno le esigenze che avevano determinato il primo accoglimento.

Non si ha poi notizia dell'esistenza di un precedente provvedimento di accoglimento della domanda del ricorrente. In ogni caso, vale la regola della revoca degli atti amministrativi per effetto di atti successivi che decidono in modo del tutto difforme e che prevalgono sui primi caducandoli.

Ulteriore censura attiene alla pretesa incompetenza del Direttore Generale che ha emesso il provvedimento impugnato e di insufficienza del provvedimento del Ministro che prenderebbe soltanto atto delle determinazioni adottate dal Direttore Generale. Secondo il ricorrente dovrebbe farsi luogo alla nomina di cui all'art. 109 dell'ordinamento dell'amministrazione degli esteri secondo la quale la competenza alla nomina di Ministri plenipotenziari spetta al Consiglio dei Ministri.

Al riguardo si osserva che non vi è alcuna possibilità di utilizzare detta norma. Intanto perché il ricorrente non deve essere nominato Ministro perché lo è già e poi perché non vi è di fatto una norma per le ipotesi di trattenimento in servizio essendosi appena detto che per gli appartenenti alla carriera diplomatica non esiste tale previsione per la cui mancanza questo Tribunale ha rimesso la questione alla Corte Costituzionale.

Tra l'altro nel caso dell'art. 109 richiamato la competenza del Consiglio dei Ministri riguarda la nomina al grado su proposta del Ministro, mentre nella specie si tratta di diniego al trattenimento in servizio. Anche in quel caso peraltro spetta all'amministrazione la valutazione dei requisiti e non al Consiglio dei Ministri, che ratifica solamente la proposta di nomina del Ministro.

Infondata è pertanto la doglianza svolta al riguardo di nullità degli atti impugnati.

Afferma il ricorrente che la decisione dell'amministrazione è 'pregiudicata' in quanto la stessa avrebbe adottato più atti tutti con lo scopo di far cessare il ricorrente dal servizio. L'assunto è del tutto inesatto. L'amministrazione, in ragione del fatto che non vi è per i diplomatici una norma che consente il trattenimento in servizio oltre il limite di età, ha ritenuto di non dover valutare la domanda in tal senso avanzata dal ricorrente e infatti a tanto si è poi determinata per effetto della sospensiva del Tar, confermata dal Consiglio di Stato, nella quale si dava atto della illegittima mancanza di detta previsione. Non può rimproverarsi all'amministrazione la mancanza di una norma, tanto più se si fa mente al fatto che non si tratta di dimenticanza, ma di una precisa esigenza che la Corte Costituzionale dovrà valutare se ancora esistente nell'ordinamento.

Il ricorrente esperisce domanda risarcitoria per essere stato 'espulso' dal servizio. Non sembra davvero che il caso in esame riguardi l'espulsione del ricorrente dal servizio. Il ricorrente ha maturato l'età pensionabile e non ha avuto accolta la sua domanda di trattenimento e pertanto non vi è comportamento illecito da parte dell'amministrazione.

Vale invece osservare che il ricorso non è stato notificato al controinteressato Dott. Piaggesi, incaricato come Ambasciatore a Tallin, il quale ha preso servizio il 1° novembre scorso. In assenza dell'instaurazione del contraddittorio nei suoi confronti, nessuna decisione nemmeno di tipo cautelare può essere presa per la ragione che il ricorrente non soltanto chiede di essere trattenuto in servizio, ma espressamente ha impugnato la cessazione dell'incarico presso l'Ambasciata di Tallin e chiede di conservare detto incarico.

Si fa riserva di integrare la presente difesa con ogni necessaria e ulteriore argomentazione.

PQM

Voglia l'Ill.mo Tribunale adito respingere il ricorso del dott. Vozzi e la correlata istanza di sospensiva con ogni conseguente pronuncia.

 

Roma, 21 novembre 2005

Prof. Avv. Paolo Stella Richter:

Avv. Rosanna Serafini:

 

Notificazione: Ad istanza come in atti Io sottoscritto Aiutante Ufficiale Giudiziario addetto all'Ufficio Unico Notificazioni presso la Corte di Appello di Roma ho notificato il su esteso atto di intervento nel ricorso n. 9780/05 pendente innanzi al Tar del Lazio a:

 

Dott. Ruggero Vozzi, domiciliato nello Studio dell' Avv.to Andrea Guarino suo procuratore e difensore, in Roma a piazza Borghese n.3, ivi recandomi e consegnandone copia a mani di:

 

Ministero Affari Esteri, in persona del Ministro in carica, domiciliato ex lege presso l'Avvocatura Generale dello Stato in Roma a via dei Portoghesi n.12, ivi recandomi e consegnandone copia a mani di:

 

Dott. Massimo Spinetti, nel suo domicilio in Roma a via della Camilluccia 589/D ivi consegnandone copia a mani di: