Tribunale Amministrativo regionale del Lazio

Ricorso ex art. 25 l. 7.8.1990, n. 241

 

 

 

         del consigliere di legazione Alberto Cutillo, rappr. e dif. dagli avv.ti Fabrizio Luciani e Luca De Lucia, ed el. dom. nel loro studio in Roma, via Dora 1, giusta delega in margine al presente atto

 

 

         contro il Ministero degli Affari Esteri - Direzione Generale del Personale e dell’Amministrazione, in persona del Ministro p.t.

 

 

         avverso la nota prot. 029/001326 del Direttore generale del Personale del

24.7.1998; per sentir dichiarare l’obbligo in capo al Ministero degli Affari Esteri a consentire al ricorrente l’esame dei documenti contenuti nel suo fascicolo personale, ivi compresi quelli non indicati nell’indice.

 

 

Fatto: con istanza del 24.6.1998, il ricorrente - in servizio presso l’Amministrazione degli Affari Esteri con la qualifica di consigliere di legazione -  ha presentato al Direttore Generale del Personale un’istanza di accesso al fine “di prendere visione di tutti i documenti contenuti nel proprio fascicolo personale, ivi compresi quelli non figuranti nell’indice”, ai sensi della l. 241/90. Il ricorrente ha motivato detta istanza in relazione alla stretta inerenza di tale documentazione rispetto all’avanzamento nella carriera diplomatica.

         Con nota del 24.7.1998, prot. 029/001326, l’Ufficio ha  risposto nei seguenti termini: “con riferimento alla Sua istanza del 24.6.1998, intesa a ottenere piene e integrale visione del Suo fascicolo personale, ai sensi della Legge 241/1990, Le comunico che Ella ai sensi dell’art. 29, del D.P.R. 3.5.1957, n. 686, potrà prendere visione dell’indice del Suo fascicolo personale in cui sono annotati gli atti e provvedimenti significativi ai fini della carriera. Per quanto concerne eventuali carteggi diversi dai provvedimenti di cui sopra è cenno, Le comunico che in base alla Legge 241/1990 e al successivo D.P.R. 27.6.1992, n. 352 (...) artt. 3 e 4, Ella dovrà indicare gli estremi dei documenti oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione e specificare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta stessa”.

         Tale nota concretizza un vero e proprio rifiuto rispetto all’istanza di accesso proposta dal Consigliere Cutillo e pertanto, si ricorre dinnanzi a codesto Tribunale ex art. 25, l. cit. 241/90, per sentir dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione a consentire l’esame di tutti i documenti contenuti nel proprio fascicolo personale, per i seguenti motivi di

 

 

Diritto: 1.  E’ bene premettere che in materia di accesso per i dipendenti pubblici vigono al momento due normative che risalgono a tempi diversi. La prima, specifica e più restrittiva, è dettata dal d.p.r. 3.5.1957 n. 686; in particolare, l’art. 24 indica di quali documenti si compone il fascicolo personale di ciascun impiegato, e l’art. 29 consente all’impiegato di prendere visione solo dell’indice del proprio fascicolo personale e di estrarre copia dei documenti cui il dipendente abbia diritto.

         La seconda normativa, di portata generale, introduce il principio più innovativo e garantista dell’accesso ai documenti amministrativi; essa è costituita, come è noto, dal capo V della l. 241/90: tutti i documenti amministrativi  possono costituire oggetto di accesso, tranne quelli esclusi, in ragione di specifiche motivazioni, così come previsto dall’art. 24 e relativi regolamenti di attuazione. Esistono dunque due categorie di documenti: quelli accessibili e quelli secretati; di tutti i documenti accessibili, pertanto, è possibile prendere visione.

         Il rapporto tra i due corpi normativi è stata correttamente descritta dal giudice amministrativo: “(...) l’art. 29 del d.p.r. n. 686 del 1957 e l’art. 25 della l. 241/90 non hanno lo stesso ambito oggettivo, in quanto il primo si riferisce solo ai documenti formalmente contenuti nel fascicolo personale mentre il secondo si riferisce a tutti indistintamente i documenti comunque in possesso dell’amministrazione; sicché ritenere applicabile in materia solo il primo condurrebbe alla conseguenze che se in ipotesi l’Amministrazione creasse degli archivi paralleli ai fascicoli personali l’interessato non avrebbe diritto ad accedervi: conseguenza paradossalmente in contrasto con le esigenze di trasparenza e di buon andamento al cui soddisfacimento sono preordinate non solo la l. 241 del 1990 ma anche l’intera attuale disciplina dell’organizzazione amministrativa” (Cons. giust. amm., 26.4.1996, n. 92).

         In ogni caso, la giurisprudenza amministrativa è costante nel dare all’art. 29, d.p.r. 686 cit. l’interpretazione più ampia: “gli atti inseriti nel fascicolo personale di cui l’impiegato può prendere visione e chiedere copia ai sensi dell’art. 29, 1° comma, d.p.r. 3.5.1957 n. 686 non possono non essere anche tutti quelli che, legittimamente o no, siano stati inclusi nel fascicolo personale (...) dato che,  per il solo fatto della loro presenza nel fascicolo, essi hanno avuto potenziale capacità di incidere sulla carriera dell’interessato (...)” (Cons. St., IV, 9.8.1995 n. 688).

         In sostanza la giurisprudenza estende al massimo la possibilità per i dipendenti pubblici di accedere ai documenti comunque connessi al proprio stato di servizio. 

         2. Per venire al caso di specie, il ricorrente ha chiesto, ai sensi della l. 241/90,  di poter consultare gli atti contenuti nel proprio fascicolo personale, ivi compresi eventuali atti non menzionati nell’indice. L’Amministrazione, invece, ha inopinatamente ritenuto di dover distinguere tra atti registrati nell’indice e atti che non lo sono. Per i primi ha stabilito che il diritto di accesso può essere esercitato sulla base di quanto disposto dall’art. 29 d.p.r. cit. 686/57, e quindi unicamente attraverso la mera consultazione dell’indice del fascicolo e non attraverso la consultazione diretta dei documenti contenuti nel fascicolo. Per quanto riguarda gli atti non registrati nell’indice, l’Amministrazione, paradossalmente, chiede che l’interessato indichi gli estremi del documento o gli elementi che ne consentano l’individuazione e comunque specifichi l’interesse connesso alla richiesta.

         La risposta dell’Amministrazione si pone in contrasto con la  normativa in materia di diritto di accesso di cui alla l. 241.

         Innanzitutto, si deve rilevare l’illegittimità della risposta dell’Amministrazione, la quale invoca l’applicazione dell’art. 29 del d.p.r. 686/57 a fronte di un’istanza predisposta invece ai sensi della l. cit. 241;  nel palese intento di ridurre l’ambito di operatività del diritto d’accesso, attraverso la sola consultazione dell’indice.

         La normativa effettivamente applicabile nella fattispecie è costituita dagli artt. 22 ss., l. 241/90 e quindi le modalità di esercizio del diritto di accesso  debbono avvenire attraverso “l’esame” (art. 25, comma 1 l. cit. 241) di tutti i documenti contenuti nel fascicolo, senza distinzioni tra documenti registrati nell’indice e non (cfr. Cons. St., IV, cit. 688/95).

         2.1. Per quanto concerne, in particolare,  gli atti non registrati e comunque inseriti nel fascicolo, l’Amministrazione ha ritenuto inammissibile la domanda di accesso in quanto, a suo giudizio, non sarebbero stati indicati gli elementi idonei a consentire l’individuazione dei documenti richiesti in visione. 

         In proposito, si deve rilevare che i documenti non registrati e inseriti nel fascicolo (a prescindere  da qualunque rilievo sulla legittimità di detto inserimento) sono perfettamente individuabili, proprio in quanto contenuti nel fascicolo personale, che costituisce una unità fisica e giuridica ben determinata quanto al suo contenuto: chè, se così non fosse,  sarebbe prospettabile una grave violazione dei più elementari canoni in materia di organizzazione amministrativa.  Senza contare, poi, il significato intrinsecamente paradossale e contraddittorio di quanto sostenuto dall’Amministrazione nella nota oggetto della presente controversia; nella quale non si nega, invero, l’esistenza di documenti “fantasma”  eppure se ne richiede all’interessato una concreta individuazione.

         E’ quindi evidente l’intento dell’amministrazione di eludere la normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi, attraverso la “creazione” della categoria dei documenti invisibili o fantasma, che sono sottratti all’accesso (in quanto non descrivibili) pur non essendo sottoposti a secretazione.

         Sulla base di quanto sin qui dedotto, si può affermare che, nel caso di specie, l’unico modo per rendere operante il diritto di accesso consiste nel consentire al ricorrente di consultare direttamente il proprio fascicolo personale.

         3. Gli aspetti evidenziati sono sicuramente decisivi. Si ritiene tuttavia opportuno fare un’ulteriore precisazione in ordine all’interesse del ricorrente ad ottenere l’accesso.  Oggetto dell’istanza di accesso è il fascicolo personale del ricorrente. E’ evidente che egli ha  interesse a conoscere tutti i documenti che in esso sono contenuti, se non altro in  considerazione del principio costituzionalmente garantito di tutela dei diritti della personalità. Peraltro è la stessa giurisprudenza sopra citata che individua un interesse in re ipsa ad esaminare il proprio fascicolo personale “per il solo fatto della presenza del documento nel fascicolo” (Cons. St. cit., IV, 688/95).

         P.Q.M.  Si chiede che codesto Tar dichiari l’obbligo in capo al Ministero degli Affari Esteri di consentire al ricorrente la consultazione diretta del fascicolo personale e l’eventuale estrazione di copia  di tutti i documenti ivi contenuti.

         Con salvezza di spese.

 

 

 

Roma,  5 ottobre 1998

 

 

 

avv. Fabrizio Luciani                                               avv. Luca De Lucia

 

 

 

 

 

         Ad istanza come in atti, io sottoscritto Ufficiale giudiziario, ho notificato il suesteso atto a:

         Ministero degli affari Esteri, in persona del Ministro p.t., domiciliato ex lege presso l’Avvocatura generale dello Stato,Via dei Portoghesi 12