Sintesi degli interventi sulla semplificazione (Istituto Diplomatico, 1 dicembre 2004)    PREMESSA L’Amministrazione del MAE è chiamata, entro un anno, a dare contenuto alla delega per la semplificazione e il riassetto normativo in materia di gestione amministrativa e contabile delle sedi all’estero. Attualmente la contabilità degli uffici all’estero del MAE è disciplinata da una pluralità di fonti normative che si sono sovrapposte nel tempo, dal r.d. 18 novembre 1923, n.2440 (legge di contabilità generale dello Stato) fino ai recenti decreti di semplificazione delle procedure. Occorre pertanto riordinare in un unico corpo giuridico (il Testo Unico) tale pluralità di norme e di procedere alla loro razionalizzazione. Si tratta inoltre di proseguire nell’attività di semplificazione dei procedimenti di gestione finanziaria delle sedi all’estero in modo da conferire ai loro titolari la flessibilità indispensabile per il conseguimento degli obiettivi loro assegnati. Un primo obiettivo consiste dunque nel predisporre una maggiore garanzia di coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa, nonché di adeguare e aggiornare il linguaggio normativo. Ulteriore finalità è quella di delegificare e rinviare alla normativa regolamentare le norme di legge concernenti gli aspetti organizzativi e di procedimento secondo i criteri previsti dall’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n.59 e successive modifiche. Un fondamentale passo avanti, anche sotto il profilo del controllo, sarà dato dalla semplificazione della struttura di bilancio delle sedi all’estero, mediante l’accorpamento degli attuali capitoli di bilancio. L’esperienza di capitolo unico degli Istituti italiani di Cultura e delle Unità tecniche locali della Cooperazione costituisce un precedente illuminante, a dimostrazione che anche all’interno dell’Amministrazione degli Affari Esteri un sistema gestionale snello, semplificato ed efficace già esiste. Sempre in materia di gestione contabile all’estero, occorre acquisire una marcata flessibilità sul piano delle procedure di acquisizione di beni e servizi, incluso l’adeguamento delle procedure connesse con l’attività iure privatorum degli uffici all’estero agli ordinamenti giuridici e alle consuetudini locali, al fine di renderle ad essi compatibili. Obiettivo di pari importanza è quello della razionalizzazione e semplificazione dei sistemi di controllo di gestione e dei rendiconti degli uffici all’estero. LA SEMPLIFICAZIONE La semplificazione si divide in tre nuclei: 1.     Semplificazione "sostanziale" (affidamento all’esterno o ‘outsourcing’ delle attività estranee al ‘core business’ e liberalizzazione); 2.     Semplificazione "normativa"; 3.     Semplificazione "procedurale". 1. Sul piano della semplificazione sostanziale l’Amministrazione deve in primo luogo definire il ‘core business’ del MAE e dividere i compiti legati ad un'attività ‘autoritativa’ degli uffici all’estero dalle attività che possono essere affidate all’esterno, mediante misure di outsourcing. Eventualmente, liberalizzare attività che non ha più senso considerare pubbliche. Il MAE deve pertanto conoscere bene i suoi obiettivi e affrontare un’analisi di flussi aziendali e di produzione, che nel corso degli anni ha registrato duplicazioni e sovrapposizioni. Occorre studiare l'effetto paradosso di norme stratificate che finiscono col far spendere più denaro del necessario al Ministero (Es: biglietti aerei, burocrazia dei traslochi ecc.). 2. La semplificazione ‘normativa’ scorre su due binari: la delegificazione e la deregolazione. L’esperienza fatta con le leggi Bassanini ha mostrato tutti i limiti dello strumento della delegificazione (vedi nota 1 in calce). Tale strumento, benché portatore di flessibilità (il Governo e le Amministrazioni, senza vincoli parlamentari, detengono l'iniziativa della normazione) non risolve il problema. Per ovviare a questi inconvenienti, occorre utilizzare lo strumento della deregolazione: attribuire potestà discrezionali le più ampie possibili all'interno dei quadri di riferimento, affinché il funzionario pubblico, nel rispetto dei canoni di correttezza, vigilando l'Amministrazione e il codice penale, possa svolgere i suoi compiti per raggiungere gli obiettivi. Al MAE, nei limiti posti dallo ‘iure condito’, sono da ricercare misure di deregolazione per aspetti specifici dell'attività amministrativa nelle sedi estere. Quanto all’esigenza sentita da molti titolari di sedi all’estero di trasformare il capo missione in una sorta di amministratore delegato di una piccola azienda, da un punto di vista giuridico, significa creare un insieme di disposizioni che attribuiscano potestà amplissime e quindi eliminino regole di comportamento fisse e predeterminate nell'esecuzione delle procedure amministrative. Sul terreno pratico, sappiamo che chi oggi amministra una sede all’estero non può spostare un euro da un capitolo all'altro; le procedure delle variazioni compensative sono lunghe e spesso impraticabili per la disomogeneità dei capitoli. I funzionari all’estero, pertanto, rivendicano un’ampia discrezionalità, giustificata dalla peculiarità delle funzioni dei loro uffici. Una peculiarità che non è riconosciuta dagli oppositori di misure sostanziali di semplificazione e che vede il capo missione all'estero racchiudere in sé l'intero Stato, essendo egli l'esponente di tutte le amministrazioni dello Stato, per la molteplicità delle sue funzioni, da giudice tutelare a notaio, da provveditore agli studi a commissario per la navigazione, ecc. E’ chiaro che egli deve avere quegli stessi poteri discrezionali che lo Stato ha nel momento in cui elabora il suo bilancio e poi compie i suoi spostamenti da un capitolo all'altro. Come è chiaro da tempo che tale impostazione continua ad essere osteggiata da un certo establishment, lo stesso che ha fortemente combattuto la riforma del bilancio dello Stato (vedi nota 2). L’unica speranza di semplificazione normativa de jure condito è riassunta oggi nel riassetto. Nel suo significato sostanziale, riassettare significa mettere a posto, in questo entrando anche nel merito delle cose. Questo è il riassetto normativo, cioè semplificare, sfrondare, eliminare duplicazioni, cambiare. 3. Anche nel caso della semplificazione procedurale si deve partire da un'analisi dei prodotti (servizi) e degli obiettivi. La semplificazione procedurale è in qualche misura un portato di quanto indicato sopra, perché se è chiara la sostanza da realizzare, quali sono le attività amministrative da intraprendere, gli obiettivi e i ‘prodotti’ amministrativi da conseguire, la procedura non è altro che la strada (vedi nota 3). Questo è il senso dell'articolo 3 del D.L. e del cammino da percorrere al MAE (vedi nota 4). Il MAE deve fare una riflessione su quali siano gli spazi effettivi per quel tipo di semplificazione sostanziale detta ‘liberalizzazione’; trattandosi di un ministero molto istituzionale, è prevedibile che gli spazi non siano molti. Ancora, naturalmente, uno dei compiti a cui ci chiama l'art. 3 è il miglioramento del linguaggio normativo (vedi nota 5). Bisognerà poi procedere, secondo l'art. 3, alla semplificazione del Bilancio degli uffici all’estero sia prevedendo l'accorpamento dei capitoli di bilancio sia rendendo tempestivo l'accreditamento dei fondi. Si è detto che la riforma di struttura del Bilancio dello Stato non è mai stata attuata, e che l'atteggiamento del Ministero dell'Economia si è poi riverberato nella redazione dell’art. 3 e nel contrastato dibattito per cercare di risolvere il problema amministrativo del MAE. L'opposizione del MEF è stata molto rigida sin dal primo momento, e l’Ufficio legislativo del MAE ha dovuto combattere in Pre-Consiglio più volte contro le posizioni del MEF, perché l’accorpamento di capitoli di Bilancio viene percepito dal MEF come un bastone tra le ruote, una grande difficoltà alla rendicontazione finale al Bilancio dello Stato. In sostanza l’argomento del MEF è banale e si riassume così: nella fase finale della rendicontazione al Bilancio, al momento della parificazione, il centro di spesa X deve rendicontare le spese per la benzina. Dice il MEF: se tu me le hai confuse insieme alle spese per i francobolli, io non so più cosa riferire alla Corte dei conti. Questa in realtà appare come una scusa formale per non affrontare di petto il problema della maggior discrezionalità e flessibilità nell'utilizzazione dei fondi. Ammettiamo pure che sia così, la strada per superare l’ostacolo è allora quella di impostare un sistema all'interno delle sedi periferiche, che permetta di conciliare il momento della rendicontazione con il momento delle decisioni.   Quindi, sostanzialmente, pur mantenendo autonomia e flessibilità decisionale da parte del capo missione, si preveda che l’attività decisionale sia ‘splittata’ sui vari capitoli e sulle varie materie per dare soddisfazione al Ministero dell'Economia di sapere quanti francobolli ha comprato il Consolato Generale di New York…con giovamento dello stesso MEF e della Corte dei conti. LA RAZIONALIZZAZIONE DEI SISTEMI DI CONTROLLO DI GESTIONE DELLE SEDI ESTERE Il controllo di gestione va esteso a tutto quanto il ministero. Allo stato attuale è nella fase di gestazione e limitatamente alla struttura centrale. Bisogna capire come si può fare un controllo di gestione nelle sedi periferiche, facendo sì che non si trasformi surrettiziamente in un nuovo controllo burocratico, perché altrimenti togliendone uno e rimettendone un altro, non abbiamo risolto il problema. Va studiato bene. I sistemi informatici dovrebbero poterci dare un grande aiuto. Infatti, l'ultimo punto che scaturisce direttamente dalla legge di delegazione è l'informatizzazione delle comunicazioni tra la sede centrale e le sedi estere che ha naturalmente, fra gli altri, anche questo scopo, cioè quello di permettere di non decentrare il controllo di gestione, di accentrarlo come esecuzione, ma naturalmente sulle base dei flussi delle informazioni.     ------------------------------------------ N.B. Sul controllo di gestione il MAE è in grado di contare sulla positiva esperienza maturata dalla DGCS in rapporto alle sue UTL. Vedasi in calce la sintesi dell’intervento del Dott. D’Agosto. La proposta da difendere, de jure condito, è quella di far confluire tutto in un unico Centro di spesa. Unico rimedio per ovviare alle disfunzioni derivanti dalla frammentazione della spesa in vari capitoli, con tutto quel che ne consegue. Unificando il canale, si avrebbe la desiderata flessibilità tra capitoli. La programmazione come previsione della spesa ragionata è indispensabile per spendere bene sui singoli capitoli. Programmare anche per affrontare le esigenze che sopravvengono nel corso dell'esercizio. La spesa storica, come criterio da rivedere con attenzione, al fine di presentare al Ministero una previsione di bilancio analitica per settori; se si riesce a giustificare perché non si sono spesi i soldi, non vi è ragione di perderli. Per evitare errori nella programmazione e per far fronte alle spese impreviste, spesso di notevole entità, e su cui ovviamente deve decidere il centro, occorre rivedere il rapporto centro-periferia, tenendo conto della peculiarità del MAE, dicastero sui generis, che elabora la politica estera a Roma, ma la gestisce fuori. Le sue sedi all’estero – fatto spesso sottovalutato – non sono i classici uffici degli altri Ministeri, aventi soltanto un ruolo servente e applicativo. In buona parte, le politiche da attuare all’estero nascono sul posto, quindi il Ministero ha bisogno di ricevere ‘input’ continui e si deve sapere organizzare a livello amministrativo e contabile. Rendicontazione. Il rendiconto semestrale presenta i suoi inconvenienti, o perché non è fatto bene o perché uno arriva in ritardo. A parte i rari casi da codice penale davanti alla Corte dei Conti, la casistica più frequente riguarda la mancanza di pezze d’appoggio, specie per fatture e perizie, che in molte parti all’estero non sono ottenibili. Oggi il capo missione arriva a chiedere di essere aggiornato in materia contabile e di acquisire una certa competenza tecnica. E’ un’evoluzione da incoraggiare e qui l’Istituto diplomatico ha un compito importante. Un capo missione attento ai fatti gestionali darà anche maggiore fiducia alla Ragioneria e sarà più credibile nel caso in cui dovrà motivare gli eventuali ritardi nell’invio del rendiconto. Rendiconto semestrale, da trasformare in annuale? E ancora, si può evitare di farlo capitolo per capitolo, visto che risulta una cosa oscura e poco significativa della realtà che rappresenta? La risposta, de iure condito, è sì. Se si riesce a fare la confluenza in un unico canale di assegnazione e di finanziamento, si può arrivare anche al rendiconto di sede. Il rendiconto di sede sarebbe un rendiconto serio, compenserebbe gli squilibri da un capitolo all'altro, spiegherebbe bene perché si sono presi i soldi dal CCVT. Un rendiconto pensato, non soltanto numerico, che fornisca la logica delle decisioni adottate. Occorre insistere sul rendiconto di sede, perché più coerente e più trasparente, più agevole per chi lo elabora e per chi lo legge. Certo, se rimangono i capitoli separati, e rimangono i sottocapitoli, è chiaro che non si può neanche ipotizzare. Invece quello che interessa è che i capitoli siano ricompattati anche nella rendicontazione.     LA SEMPLIFICAZIONE DEI CONTROLLI Il controllo de iure condito Per legge, la Corte dei Conti non esercita più controlli a preventivo, salvo casi particolari. Rimane il controllo preventivo di Ragioneria: i capitoli, gli accreditamenti, i finanziamenti all'estero sono sottoposti ad un controllo tanto minuzioso quanto inutile. Perché non cambiare? Qui si tratta di fondi che passano, che vanno alle sedi; dopo, quando tornano, li si può guardare sul rendiconto, perché insistere con i controlli quando li si assegna? Su questo occorre ottenere un ripensamento da parte della Ragioneria. Evitare quindi il controllo dell'assegnazione. Ma ancora prima della Corte c'è il Controllo interno. In fase di elaborazione del DPR 120 si era pensato di fare gli uffici decentrati, formali, istituzionali di controllo, per soddisfare le esigenze del MEF: state tranquilli, non vi preoccupate, nessuno ruba, ma se qualcuno sbaglia, abbiamo sempre occhi vigili - dieci, otto, ora sei esperti - che si muovono a pieno ritmo, vagliano, assecondano il lavoro durante l'esercizio, accompagnano la gestione. Non ci fu consentito di istituzionalizzare la proposta, ma sono stati creati questi sei esperti. Suggerimento a chi mette le mani al Regolamento de iure condito: rafforzare il controllo interno, a costo di spendere di più in costi di missione da Roma (e attenti a non privilegiare un'area rispetto ad un'altra). L’idea da valorizzare è quella di una funzione di controllo che accompagna il ciclo amministrativo. Le missioni di verifica, da parte del controllo interno, devono essere tempestive e aiutare la sede a prevenire gli errori.   Considerazioni sulla giurisdizione e brevi cenni sulle innovazioni de iure condendo Negli Istituti di cultura e in altre strutture che pure fanno capo al MAE esistono i revisori dei conti. La loro istituzione nelle sedi potrebbe essere ipotizzata, magari per area e quindi, in qualche modo, potrebbe agevolare il lavoro in corso d'opera; in alternativa si potrebbe pensare a un controllo interno decentrato. Dato il precedente, la Ragioneria potrebbe anche accettare le missioni e il controllo decentrato per le sedi diplomatiche. Ma il punto nodale nel rapporto con una Ragioneria ossessionata dalla prospettiva di spese incontrollate, è quello della responsabilizzazione dei titolari di ogni singolo Centro di spesa.  L’esperienza degli ultimi anni dimostra che se la Ragioneria sente di avere più garanzie, riesce ad accettare nuove forme di autonomia nella gestione della spesa. Dal punto di vista della giurisdizione, la responsabilità si accentua. A livello centrale, un Direttore Generale è più sicuro di sé, e se non lo è può contare sui suoi consulenti, ha scambi d’opinione con la DGAA, ecc. Ne consegue che un dirigente quando gestisce la spesa al centro è più rassicurato, mentre quando dirige una sede estera rischia di più, anche perché ha leggi locali spesso inconciliabili con quelle nazionali, intervengono difficoltà di rapporto umano, a volte con i dipendenti, o con gli esterni. Al punto che di fronte alla prospettiva d’assunzione di compiti più estesi in campo contabile, il capo missione diplomatico avrebbe anche titolo a declinare ogni ulteriore responsabilità. Sulla doppia figura e sulla responsabilità. Finora il canone della Corte dei Conti è che risponde il cancelliere contabile, l’attuale commissario amministrativo aggiunto. Si pone il problema se rispondono o no i capi missione, a seconda se nell'errore di spesa, nella perdita o nel mancato utile – questione appena sfiorata in questa sede: il CCVT – risultino intervenire con loro disposizioni. Come noto, qualche sede può anche creare degli attivi, sia come introiti delle percezioni consolari sia d’altro tipo, oppure con le economie, con gli interessi sulle giacenze (vedi nota 6).  LA COOPERAZIONE E LE UTL COME ESEMPIO DI SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA La DGCS è l'unica Direzione Generale nata per espressa previsione normativa della Legge 49. Questa specialità della Cooperazione, da un lato la rende poco conosciuta al resto del Ministero, ma dall'altro ha garantito di poter operare su di un terreno nuovo, e quindi creare delle norme, delle pratiche gestionali che funzionano bene e sono esattamente in linea con lo spirito della semplificazione nella gestione amministrativa. Partiamo dall’organizzazione della spesa dei nostri Uffici all'estero, le Unità tecniche locali. Le UTL operano esclusivamente tutte le loro spese su di un unico capitolo di spesa, 2160. Non esiste neanche un regolamento, semplicemente la denominazione del capitolo: "Spese di funzionamento per gli uffici all'estero". Dopo di che c'è l'azione amministrativa pura. C'è il capo dell'UTL che fa, entro novembre, una previsione di budget: quali sono le sue esigenze per far funzionare l'ufficio. Le previsioni di spesa sono riassunte in una scheda di sintesi che ha sostanzialmente due macro-voci, una per gli acquisti, le attrezzature, e l'altra per i fondi di gestione. Nei fondi di gestione si comprende tutto: canoni affitto locali, utenze e tasse, cancelleria e stampati, trasferimenti e trasporti, viaggi di servizio, combustibili, pneumatici, noli, assicurazioni. Si assicura tutto quello che è doveroso e necessario assicurare per il buon andamento dell'ufficio - la manutenzione degli immobili dei veicoli delle attrezzature e finanche il personale locale. Tutto pagato in un unico capitolo. Poi spese servizi e appalto e prestazione d'opera e spese generali in cui appare addirittura una voce "Varie". Cioè tutto quello che in qualche modo non dovesse rientrare in una normalmente attenta previsione, trova anche una “valvola di espansione”, per affrontare le spese impreviste. Tutto ciò si traduce operativamente e tra le spese approvate può essere una nuova proposta. In qualsiasi momento dell'anno, l'ufficio ha delle economie in una delle voci che sono elencate e può proporre una ri-articolazione di questa scheda di budget con una nuova proposta. Nella tabella nuova proposta vengono ri-articolate queste voci, di conseguenza c'è una nuova approvazione e queste variazioni possono essere infinite nel corso dell'anno. Esempio: l’UTL di Tirana, grazie al corrente andamento dell'euro, ha ottenuto notevoli risparmi alla voce affitto (8.000 euro), e in chiusura d’esercizio, un tratto di penna dell'ambasciatore e del capo ufficio a Roma permettono di utilizzare questi 8.000 euro per un'attività ritenuta necessaria, oppure per una spesa che non ha trovato capienza nel corso dell'anno - perché anche l’UTL ha ovviamente un vincolo nel budget, di uno stanziamento di bilancio - possono essere garantite. Quale altro vantaggio dà una gestione del genere? Da Roma a metà anno, o in qualsiasi altro momento il capo dell’ufficio DGCS può chiedere alle sedi qual è l'andamento in termini percentuali della spesa. Per cui, se si dovesse verificare che il mancato utilizzo di un accredito, in sede di assestamento, quindi di finanziamento, uno può decidere anche di non trasferire quei fondi all'estero per non mandarli poi, alla fine, in economia, perché la capacità di spesa di un ufficio è un dato, non è pensabile che se a giugno la sede non ha speso ad esempio sul personale locale - i sei dodicesimi del budget, si possa pensare che nella seconda metà dell'anno riuscirà a spenderli. Di conseguenza si possono fare delle economie di bilancio, perché non si fa uscire di cassa i soldi e di conseguenza se ne ha un notevole vantaggio. Oppure si potrebbe in questi casi applicare un'altra norma che viene spesso disattesa, anzi quasi mai utilizzata, che è la possibilità di trasferire i fondi da una sede a un'altra.  In questi casi, si usa un semplice bonifico da una sede all’altra senza dovere minimamente intaccare lo stanziamento del capitolo di Roma. Questo dimostra che al MAE un modello di sistema gestionale snello esiste, e pertanto non si tratta di ricercare un modello assoluto, investendo chissà quali risorse per ricercare un meccanismo ideale. Certo, nel caso delle Ambasciate e dei Consolati il grande sforzo deve essere quello di accorpare i capitoli di spesa, però all'interno dei capitoli di spesa ogni scheda ha dei codici, pertanto si riesce a sapere in qualsiasi momento, semplicemente riportando il codice alla spesa, a quale spesa è riferito.   Ad esempio, se su una fattura c'è il codice 241, questi sono viaggi di servizio. Pertanto si sa esattamente e in qualsiasi momento qual è lo stato della spesa in quello specifico segmento, perché oltre alle categorie ci sono ulteriori sottocategorie. Precisazioni: Essendo una scheda fatta in excel normalmente tutte le UTL hanno un piccolo programma di excel da cui si può fare una spunta delle spese, quindi in termini percentuali in qualsiasi momento nelle sedi più virtuose – che sono la stragrande maggioranza- da Roma sia per via telematica sia per fax si arriva a sapere qual è l'andamento della spesa. Quindi si cerca di limitare al massimo le sorprese, di vedere poi che i fondi assegnati vengano riversati all'erario, perché non si ha nemmeno il CCVT, quindi rientrano direttamente al capo decimo con una perdita secca di disponibilità. L’Ufficio che coordina il tutto da Roma discute il budget con i vari uffici periferici in un'ottica complessiva. Avendo poi la serie storica di queste schede, si riesce in ogni momento a verificare quali sono le variazioni anno per anno, qual è la linea tendenziale su ogni tipo di spesa.  Ne consegue che questo è un meccanismo che dà la possibilità anche di interloquire in maniera corretta con le sedi. Diversamente, se si procede capitolo per capitolo è difficile riuscire a stabilire se il capo missione in quel momento avanza richieste incompatibili con gli obiettivi previsti. In questo modo, si arriva a rettificare il classico gioco tra centro e periferia: dove la periferia ‘ci prova’ e il centro deve svolgere il ruolo di chi deve  in qualche modo tirare i freni. Altro esempio: una richiesta sempre più frequente da parte delle UTL è l’assunzione di personale locale, che si può monitorare da Roma nella misura in cui si conosce l'andamento storico dell'ufficio e i suoi carichi di lavoro attuali. Quindi è uno strumento agevole, che funziona bene soprattutto per dare un quadro  immediato delle esigenze dell'ufficio e all'andamento delle spese, oltre a permettere un confronto diretto con il Direttore su quali sono le esigenze complessive reali, non frammentate in una marea di rivoli che induce a perdere il quadro complessivo. Sul problema dei contratti e del controllo: anche quando il Legislatore ci ha dato delle possibilità, noi non le abbiamo sfruttate totalmente, ma abbiamo tenuto purtroppo il piede sul freno. Quando il DPR 120 parla di spese da farsi in base alla normativa locale, non fa altro che cristallizzare la realtà di qualsiasi sede: è impensabile che negli USA, ma anche in Uganda, si possano introdurre norme contrattuali diverse dall'ordinamento dello Stato. Qualsiasi Stato ha un suo corpus normativo che è impenetrabile alle altre norme, altrimenti sarebbe la "Repubblica mondiale". Quindi, di fatto, si devono utilizzare normative di carattere locale, non ci sarà nessuna Corte di nessun paese al mondo che darà la prevalenza alla norma contrattuale rispetto al Codice civile di quel Paese. Discorso diverso è poi la possibilità di eseguire la sentenza in ragione dell’immunità dalla giurisdizione. E’ una questione di applicabilità del diritto: allora nella riforma del DPR 120 si tratta di insistere sul discorso del riferimento alla normativa locale, e avendo il coraggio anche di eliminare le solite formulazioni del tipo: "Sentito al riguardo il Ministero dell'Economia" o "Previa acquisizione del parere del MEF". Qui si tratta di imporsi, di riappropriarsi della capacità gestionale e di avere il coraggio di affermare: Io conosco quella realtà perché sono presente in quel contesto, e sono in grado di stabilire qual è la normativa che si deve applicare!   Vi è stata eccessiva timidezza nello sfruttare le possibilità offerte dal Legislatore nel momento in cui ha emanato il DPR sulle spese in economia: le spese in economia sono individuate secondo due criteri, in relazione all'oggetto e ai limiti d'importo. L'oggetto viene elencato in quello che è stato poi il DM 135 bis che indica quali sono le spese che possano farsi in economia (per fortuna, tutte). Allora perché non abbiamo avuto il coraggio di sfruttare totalmente il limite di 130.000 euro anche per le sedi estere? Questa limitazione a 60.000 euro nella stragrande maggioranza dei casi penalizza fortemente l'azione all'estero. Un servizio di cablaggio dell'Ambasciata a Washington che superi i 60.000 euro è assolutamente normale. E allora, in quel caso, il povero operatore all'estero a cosa si deve rivolgere? Tutte le norme dicono che è vietato l'artificioso frazionamento della spesa, ma d'altra parte come si fa? Perché ci siamo limitati? E qui non vuole essere una polemica. Alle domande poste sul caso, le risposte sono state: A) perché abbiamo sentito la ragioneria. B): perché volevamo limitare la discrezionalità. Invece bisognerebbe aumentare i margini della discrezionalità. Limitare la discrezionalità comporta problemi enormi perché poi, per spendere 60.001 euro ci si impegola in una serie di procedure che, nel caso dei servizi, si ritorna al Regio Decreto 2440 del 1923 ed è pura follia provare a gestire una spesa all'estero con una normativa completamente inadeguata. Quindi occorre recuperare lo spirito delle norme sulla semplificazione amministrativa della seconda metà degli anni novanta. Cogliere queste occasioni per ridare slancio, perché purtroppo il meccanismo del controllo, il meccanismo della spesa è quello del Regio Decreto. Nel frattempo, lo Stato del 1924 non esiste letteralmente più, oggi lo Stato ha una capacità di spesa assolutamente residuale rispetto alle autonomie locali. Lo Stato oggi forse spende il 5% del budget della spesa pubblica, mentre sono le autonomie locali, Regioni, Comuni e Province e tutte le altre entità ad avere il massimo della spesa. Noi invece siamo ingabbiati in un meccanismo che poteva forse essere funzionale 80 anni fa, oggi sicuramente non lo è più. Occorre dare piena attuazione al Decreto Legislativo del 3 febbraio 1993, sulla razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche (che delimita le competenze del vertice politico da quelle dei dirigenti). Occorre pertanto assegnare i budget ai dirigenti, dar loro la responsabilità e valutarli per quello che sono, perché il controllo sugli atti oramai mostra la corda, perché impedisce di raffigurare la gestione nella sua unicità e di conseguenza gli obiettivi dell’azione amministrativa non si raggiungono. D’altra parte, al MAE disponiamo di uno strumento adatto. Per la DGCS è molto più pregnante il controllo di una visita ispettiva alle UTL che non la presentazione dei rendiconti. Tra l'altro oggi, con il meccanismo semplificato del DPR 120, si presentano soltanto i frontespizi, poi a campione la Ragioneria andrà a controllare. Però alla fine, anche in termini di volumi, questo controllo su che cosa lo facciamo? Il budget di una sede all’estero da cosa è composto? Tolte le spese obbligatorie, stipendi, affitto della cancelleria e quant'altro, quali sono i budget discrezionali nella disponibilità di un capo missione? Prendiamo ad esempio, una nostra qualsiasi sede: Tunisi, dove l'Ufficio commerciale ha 10.000 euro di stanziamento annuale, forse l’equivalente di tre settimane di assegno di sede del funzionario deputato a gestire quella somma. Ma allora lasciatelo lavorare, nella peggiore delle ipotesi vi rifonderà, ma è impensabile che si arrivi ad avere un meccanismo terribilmente complesso per volumi di finanziamento assolutamente ridicoli. Eppure è a questo che ci costringe il MEF. APPELLO DEL SNDMAE ALL’ON. MINISTRO Il MAE deve avere uno scatto d'orgoglio e lavorare con tutte le energie su questa delega, per inserire nel Testo Unico dei meccanismi che attuino una vera responsabilizzazione gestionale, capace di rendere finalmente possibile una valutazione complessiva dell'azione dei funzionari all'estero, chiamati ad attuare le politiche dell’Amministrazione e a raggiungere gli obiettivi loro assegnati (vedi nota 7). Note:   (1) Per il Consigliere di Stato Zucchelli, delegificare significa spostare le cose dalla norma primaria alla norma secondaria. Così facendo, si cambia la fonte, ma non l'insieme delle norme esistenti nell'ordinamento giuridico, giacché anche il regolamento introduce norme giuridiche, aventi forza e valore di atti amministrativi e non forza e valore di legge, ma comunque norme giuridiche.   (2) Una vera riforma del Bilancio dovrebbe essere basata sul seguente semplice presupposto: il bilancio dello Stato è una bella torta, tolta una fetta per le misure straordinarie, per il resto va divisa tra i Ministeri, una volta definita la Finanziaria. Al MAE viene data la fetta di competenza con la consegna di gestirla secondo i suoi criteri. Siccome questo toglie poteri al Ministero dell'Economia, non è mai stata realizzata. Non essendo realizzata al centro, la convinzione generale è che sarà ben difficile che qualcuno accetti di realizzarla in periferia, e cioè, nel nostro caso, a livello di rete estera del MAE.   (3) Spesso si incontrano più difficoltà all'interno delle amministrazioni per semplificare le procedure che per il resto, perché le procedure danno sicurezza al funzionario, tolgono dall'ansia…  “Io ho fatto così perché si è sempre fatto così, perché mi hanno detto di fare così, perché sta scritto da qualche parte che si fa così. Se io faccio così, comunque non ho problemi, anche se poi il biglietto aereo costa tre volte tanto quello di mercato, non ha importanza, perché ho seguito la procedura”. La procedura dà sicurezza, ed è per questo che è uno degli ostacoli forti per quando agiamo per semplificazione all'interno delle Amministrazioni.   (4) L'art. 3 dice qualcosa anche sulla semplificazione delle procedure per l'acquisizione di beni e servizi. La S.G. prefigura una standardizzazione dell'acquisto di beni e servizi e unificazione. Per vedere come si realizza, è utile richiamarsi alle gare ‘on line’, e al loro recente regolamento. Molti enti pubblici si sono inseriti sulla strada delle gare on line, così come indicato dalle Leggi Bassanini. Soprattutto per un ministero così organizzato sul territorio mondiale, come il MAE, probabilmente dare maggior impulso alle gare on line permette esattamente di risolvere anche i problemi delle delegazioni, perché nella gara on line è possibile individuare i paletti, i parametri, anche dell'esecuzione del contratto che siano direttamente calibrati sulle sedi estere da servire, ma soprattutto permette la partecipazione di soggetti locali. Cioè permette che il mercato sia veramente un mercato mondiale. Su questo vi è da fare una riflessione approfondita.   (5) Il miglioramento del linguaggio normativo è una necessità all'interno di ogni riassetto, che ha un suo significato, che non è tanto risolutivo, ma che comprende cose utili come la standardizzazione delle espressioni giuridiche e dei significanti rispetto al significato. Ciò aiuta a prevenire le incomprensioni interpretative nella successione delle leggi (che derivano dal fatto che non si indicano a distanza di anni alla stessa maniera procedure o comportamenti e quindi si ha una discrasia nel linguaggio normativo).   (6) Secondo il Consigliere De Rose, magistrato alla Corte dei Conti, la creazione di un Centro unico creerà una giacenza di cassa all'estero: pochi problemi se la crea in euro, diversa la situazione se la crea in altra valuta, per via della differenza di cambio, degli interessi attivi, con giacenze fruttifere. Su questi introiti o mancati introiti, spesi bene o male, risponde il commissario. Per la giurisprudenza C.C. risponde anche il titolare dell'ufficio, se questi ha provocato in qualche modo, o ha influito sulla determinazione di spesa e se, con livelli di colpa grave, non ha segnalato le palesi deviazioni del suo collaboratore.   (7) Gli interventi del cons.leg. Laura Bottà (riforma del bilancio degli uffici all’estero) e del direttore generale Benedetti (situazione della rete consolare vista dalla DGIT) contengono proposte specifiche che il Consiglio SNDMAE potrebbe includere nel documento da sottoporre all’On. Ministro.     -----------------------